Cuando descentralizar puede fortalecer a los clanes #ColumnistaInvitado

Durante años, Colombia ha repetido una palabra que parece tener una respuesta evidente: descentralización. Llevar recursos, decisiones y capacidad de gobierno a las regiones parece, en principio, una manera de corregir el excesivo centralismo del país. Sin embargo, descentralizar no consiste simplemente en sacar al Gobierno de Bogotá y llevarlo a los departamentos. La pregunta verdaderamente importante es a quién se le entrega ese poder cuando llega a las regiones.

Por eso resulta interesante observar el discurso regional de Abelardo de la Espriella. Su apuesta por acercar el Gobierno nacional a los territorios, trabajar directamente con gobernadores y alcaldes y llevar recursos y proyectos a las regiones puede interpretarse como una respuesta a una realidad evidente: buena parte de Colombia siente que el Estado nacional está demasiado lejos de sus problemas cotidianos.

El problema aparece cuando confundimos fortalecer las regiones con fortalecer a quienes controlan políticamente las regiones.

Colombia tiene una larga historia de concentración del poder político territorial alrededor de familias, grupos empresariales, dirigentes y estructuras electorales que han conseguido convertir la política regional en una red de intermediación entre el Estado y la ciudadanía. En algunos departamentos, para acceder a un contrato, una obra pública, un empleo o incluso a determinadas oportunidades políticas, la relación con el poder local puede resultar tan importante como la relación con las instituciones formales.

El caso de Boyacá resulta ilustrativo. El llamado Amayismo, alrededor del liderazgo de Carlos Amaya, muestra cómo puede construirse una estructura política con una importante capacidad electoral y territorial. Amaya llegó a la política departamental de la mano de Jorge Eduardo Londoño y posteriormente desarrolló una estructura propia que le permitió regresar a la Gobernación y proyectar aliados hacia otros espacios de representación política.

Esto no significa que toda la gestión de Amaya pueda reducirse al clientelismo ni que cualquier estructura política regional consolidada sea necesariamente un clan. Tampoco significa que la existencia de una maquinaria electoral invalide los resultados de una administración. La cuestión es otra: una política regional puede ser simultáneamente eficaz en la gestión y altamente concentrada en términos de poder político.

Y precisamente ahí está el problema que debería preocuparnos cuando hablamos de descentralización.

Imaginemos un Gobierno nacional que decide acelerar la inversión territorial. El presidente llega a los departamentos, conversa con los gobernadores y alcaldes, identifica proyectos, asigna recursos y promete resultados rápidos. Desde Bogotá puede parecer una descentralización eficiente: el Estado está llegando donde antes no llegaba.

Pero la pregunta que deberíamos hacernos es otra: ¿qué ocurre entre el momento en que el recurso sale del Gobierno nacional y el momento en que llega al ciudadano?

Si en ese recorrido aparecen estructuras políticas regionales que controlan las alcaldías, gobernaciones, contratistas, burocracias y redes electorales, la descentralización puede terminar reforzando precisamente a quienes ya poseen mayor capacidad para controlar la intermediación política.

Entonces tendríamos más Estado en las regiones, pero no necesariamente más ciudadanía frente al Estado.

Aquí resulta útil volver a Mancur Olson. Su concepto del “bandido estacionario” permite entender una paradoja del poder: quien pretende permanecer durante mucho tiempo en un territorio tiene incentivos para no destruirlo, sino para extraer recursos de él de manera relativamente estable. El poder puede entonces tener interés en construir carreteras, garantizar servicios, promover inversiones y generar crecimiento. Pero eso no significa que deje de buscar controlar las fuentes de esos recursos.

La analogía con la política territorial colombiana es incómoda precisamente por eso.

Un grupo político regional puede promover obras, gestionar recursos y mejorar determinados servicios y, al mismo tiempo, construir una estructura de poder que le permita permanecer durante décadas en el control de las instituciones. La obra pública y la concentración política no son fenómenos necesariamente incompatibles.

El ejemplo boyacense permite entenderlo bien: la consolidación de una estructura como el Amayismo no demuestra por sí misma que exista captura del Estado ni que sus actuaciones respondan exclusivamente a intereses particulares. Sí demuestra, en cambio, que la política territorial puede generar liderazgos con capacidad para articular municipios, candidaturas, alianzas y electorados alrededor de una misma estructura.

Y eso importa porque la descentralización aumenta el valor político del territorio.

Aquí aparece también la paradoja del Estado cooptado.

El problema de un Estado cooptado no es necesariamente que el Estado esté ausente. En algunos casos ocurre algo mucho más complejo: el Estado está presente, tiene presupuesto, funcionarios, contratos, programas y capacidad administrativa, pero sus recursos y decisiones son progresivamente apropiados por redes particulares de poder. Por eso, decir que queremos “más Estado en las regiones” no debería ser suficiente.

La verdadera discusión debería ser: ¿qué tipo de Estado queremos construir en las regiones?

Uno en el que el gobernador sea el gran intermediario entre Bogotá y la ciudadanía. Uno en el que el alcalde dependa de su relación política con el Gobierno nacional para conseguir recursos. Uno en el que los proyectos territoriales se conviertan en moneda de intercambio entre dirigentes nacionales y estructuras electorales locales.

¿O uno en el que existan instituciones territoriales con capacidades permanentes, recursos previsibles, autonomía, controles efectivos, transparencia y ciudadanos capaces de vigilar directamente cómo se toman las decisiones?

La diferencia parece pequeña, pero es fundamental.

Porque una descentralización basada principalmente en transferir recursos puede fortalecer gobiernos locales. Una descentralización basada en transferir capacidades, competencias, autonomía y controles ciudadanos puede fortalecer instituciones.

Y no siempre son lo mismo.

Incluso podría producirse una paradoja: mientras más recursos lleguen a determinados territorios, mayor podría ser el valor político de controlar las instituciones encargadas de administrarlos. Si los controles institucionales no crecen al mismo ritmo que los recursos, la descentralización podría aumentar los incentivos para capturar esas instituciones.

Por eso, el debate sobre la propuesta regional de De la Espriella debería ir más allá de preguntarnos si Colombia necesita menos centralismo. Probablemente existe un amplio consenso alrededor de la necesidad de fortalecer los territorios. La discusión verdaderamente relevante es cómo hacerlo sin convertir la descentralización en una nueva fuente de concentración del poder.

Porque sacar a Bogotá del centro de la política no garantiza que el poder se distribuya. Puede simplemente significar que el poder cambia de escenario.

Y aquí el caso de Boyacá deja una lección interesante: el problema no es solamente que existan viejos clanes regionales; también pueden surgir nuevas estructuras políticas con capacidad suficiente para convertirse en centros de poder territorial.

Por eso, el riesgo no es descentralizar Colombia. El riesgo es descentralizar el Estado sin descentralizar realmente el poder. Porque cuando los recursos bajan a las regiones pero el poder permanece concentrado en quienes controlan las redes políticas territoriales, Bogotá deja de ser el único centro de poder. Simplemente aparecen nuevos centros de poder regional.