Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva, respecto de madre comunitaria demandada por muerte de niño.
El ICBF demandó en repetición a Asopadres Siachoque y a Carmen Muñoz Rodríguez, y solicitó que se les declarara patrimonialmente responsables de los perjuicios que le fueron causados con el pago de una condena cancelada en el marco de una conciliación extrajudicial aprobada por el Juzgado Primero Administrativo de Tunja por valor de 141.310.120 pesos.
En la condena se ventiló la responsabilidad extracontractual del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por la muerte de un niño mientras se encontraba bajo cuidado en un hogar comunitario a cargo de los demandados.
En consecuencia, reclamó que se les condenara a los accionados a la devolución de la suma pagada, junto con los respectivos intereses de mora.
A partir de junio del 2012, el niño del caso fue inscrito en el programa de madres comunitarias del ICBF y asistía al Hogar Infantil Pioneros, ubicado en el municipio de Siachoque.
El Hogar Infantil se encontraba a cargo de la demandada Carmen Muñoz Rodríguez.
El 10 de septiembre del 2012, a las 8:00 a.m., el infante fue dejado por sus padres al cuidado del Hogar Infantil. Sin embargo, hacia las 11:00 a.m. despareció y fue hallado por la cuidadora en estado de ahogamiento en una laguna cercana.
El menor fue trasladado a la ESE Centro de Salud de Siachoque, donde falleció el mismo día.
El 8 de septiembre del 2014, los parientes de la víctima directa presentaron solicitud de conciliación prejudicial, en la que convocaron al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) como entidad demandada y responsable del fallecimiento del niño.
El 28 de octubre del 2014 se celebró audiencia de conciliación ante la Procuraduría 68 Judicial I para asuntos administrativos. En la diligencia, la parte convocante aceptó la propuesta económica presentada por el ICBF, por valor total de 140.000.000 de pesos.
El anterior acuerdo fue aprobado por el Juzgado Primero Administrativo de Tunja, mediante auto de 9 de julio del 2015. Mediante resoluciones No. 9186 y 9405 de noviembre del 2015, el ICBF ordenó el pago total de 141.310.120 pesos en favor de los beneficiarios. La suma equivalía a 140.000.000 de capital y 1.310.120 pesos de intereses de mora.
El 21 de octubre del 2015, el ICBF efectuó en la cuenta bancaria informada por los beneficiarios, el depósito del total de la condena.
El juez de primera instancia negó las pretensiones de la causa, al señalar que no era viable estudiar la presunta responsabilidad de la Asopadres Siachoque porque se trataba de una persona jurídica que “(…) carece de voluntad y autodeterminación en las actuaciones que despliega (…)” y, además, la acción procede frente a servidores o exservidores públicos cuya acción u omisión haya generado una condena dineraria en contra del Estado.
En cuanto a la demandada Carmen Muñoz Rodríguez, argumentó que, no se logró determinar su calidad de agente estatal, bajo el entendido que, para la época de los hechos que dieron origen al pago de los perjuicios -2012-, el ordenamiento jurídico no contemplaba que el ejercicio de la labor de madre comunitaria fuera inherente al servicio público estatal, pues conforme a lo regulado en el Decreto 289 de 2014 “(…) fue a partir de febrero del 2014 que se consolida una vinculación laboral entre las madres comunitarias y el ICBF”.
Además, precisó que no se demostró que la demandante hubiera efectuado el pago de la condena. No se adjuntó documento proveniente del deudor que demostrara el recibo del dinero. Finalmente, indicó que, la particular demandada no incurrió en actuar doloso o gravemente culposo.
Atendiendo a las circunstancias en que ocurrió la desaparición y deceso del menor, no se probó que el comportamiento de la accionada hubiera sido negligente, pues para entonces cuidaba 13 menores asignados por el ICBF, a quienes debía proporcionar atención, alimentación y recreación en óptimas condiciones.
Además, para el ejercicio del oficio no recibió apoyo asistencial, supervisión ni capacitación alguna por parte de la entidad demandante.
En providencia de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá sostuvo en esta que el ICBF profirió el Acuerdo 021 del 1996, en el que, en cuanto a la forma en que se ejecutarían los programas de hogares comunitarios señaló que podrían materializarse a través de asociaciones de padres de familia reconocidas con personería jurídica, quienes para la administración de recursos públicos celebrarían contratos de aporte con el ICBF y serían los encargados de designar a las madres comunitarias mediante “(…) su vinculación al programa como un trabajo solidario y voluntario’.
Con posterioridad a la ocurrencia de los hechos, en el 2014 se expidieron la Ley 1607 del 26 de diciembre del 2012 y el Decreto 289 del 2014, a partir de los cuales se concibió que las madres comunitarias tendrían una vinculación laboral formal, sin que ello implicara otorgarles la calidad de funcionarias públicas.
Teniendo en cuenta que la labor de madre comunitaria es concebida como un trabajo solidario de carácter voluntario por virtud del cual no se genera vínculo laboral ni contractual con el Estado, advirtió el Tribunal Administrativo de Boyacá que la madre comunitaria aquí demandada no podía ser considerada como agente estatal, servidor o exservidor público, ni como particular en ejercicio de funciones públicas.
Añadió que, en este caso, dadas las condiciones en que se ha catalogado el oficio de madre comunitaria, se echaba de menos en el ordenamiento jurídico disposición expresa que haya dispuesto que la labor en comento constituye ejercicio de función pública por particulares.
Luego, en atención a las circunstancias de ausencia de remuneración, voluntariedad y gratuidad que por virtud de la Ley enmarcaban hasta antes del 2014 el oficio de madre comunitaria, no había lugar a entender que tales sujetos eran particulares que desempeñaban funciones públicas ni que se tratara de alguno de los eventos de descentralización por colaboración, en los que resulta procedente la acción de repetición por la calidad del sujeto implicado.
Luego, acotó que mal haría la Sala en considerar que la madre comunitaria demandada fungió como particular en ejercicio de funciones públicas, cuando la Ley -vigente hasta la ocurrencia de los hechos, 2012- no le otorgó dicho carácter.
Recordó que fue a partir del 2014, con la Ley 1607 y el Decreto 289 que se contempló que las madres comunitarias se desempeñarían mediante contrato de trabajo -que no otorga calidad de servidor público-. Por lo que, desde ese momento fueron consideradas como particulares contratistas y solo en dicho escenario -que no se configuró en este evento- podrían ser tratadas jurídicamente en sede de repetición como particulares en ejercicio temporal de funciones públicas.
Como quiera que a la demandada no se asignó por mandato legal, en virtud de una relación orgánica o funcional, ni en cumplimiento de una obligación de orden contractual el ejercicio de funciones públicas, no podía ser accionada vía repetición. Por ende, carecía de legitimación material en la causa por pasiva, tal como lo ha determinado el Tribunal en otras ocasiones como la expuesta en sentencia del 6 de abril del 2022, proferida por la Sala de Decisión No. 2 dentro del expediente 1569333330012013-0007201, y según criterio emanado de la Sección Tercera del Consejo de Estado, contenido en sentencia de 11 de octubre del 2021.
“En línea con lo expuesto, la Sala confirmó parcialmente la sentencia en cuanto a la negativa de las pretensiones enervadas en contra de Asopadres Siachoque y, de oficio, declaró probada la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva frente a madre comunitaria demandada”, precisó el Tribunal.